洋务运动：一场金融缺位的“近代化”

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来源｜《中国发展观察》2019年第11期

作者｜ 陈忠海

19世纪60年代，中国兴起了一场以富国强兵为目标的革新运动，广泛学习西方先进生产技术，创办了一批近代军事、民用工业，开办新式交通运输业，奠定了中国近代工业的基础，这就是洋务运动。但是这场声势浩大、持续了30多年的运动，并没有改变近代中国积贫积弱的现实，也没有让中国摆脱半殖民地半封建社会的命运。

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大办实业

19世纪上半期中国发生了两件大事，一是鸦片战争，二是太平天国运动。对满清政府来说，在外患、内忧的双重夹击下国势更加衰颓，根基更加不稳，表现在经济上就是国家的财政状况日益恶化。

鸦片战争前清朝的财政收支基本平衡并保持少量盈余，第一次鸦片战争赔款高达1960万两，支出军费约4000万两；第二次鸦片战争赔款1600万两，军费不少于4000万两。两场战争下来，产生了1亿两的额外支出，大约是1840年财政收入的3倍，这彻底改变了清朝的财政状况。随之爆发的太平天国运动，一方面使国家财政收入大幅减少，如1853年的财政收入还不到正常水平的一半；另一方面每年都要增加一笔巨大的军饷支出。

面对政治经济已难以为继的局面，李鸿章、左宗棠、曾国藩、张之洞等一部分朝廷官员意识到中国正面临“数千年未有之变局”，他们“痛定思痛”，提出学习西方先进科技、富国强兵的口号，得到了朝廷的支持。1861年，朝廷设立总理各国事务衙门，除负责外交，还负责推动包括新式教育、交通、工业、经济、军事等各项建设，拉开了洋务运动的序幕。

其后一批“洋务派”受到重用，在他们的主持下，各地大规模引进西方先进科学技术，以“自强”为口号创办了江南制造局、金陵制造局、福州船政局等一批近代军事工业，在很短时间内填补了铸铁、炼钢、机器生产等方面的空白；又以“求富”为口号大力发展民用工业和新式交通运输业，创办了一批近代矿业、电报业、邮政、铁路等企业，近代纺织业、自来水厂、发电厂、机器缫丝、轧花、造纸、印刷、制药、玻璃制造等工业企业纷纷建立起来，缩小了与西方先进国家在这方面的差距。

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资金短板

办工厂、造机器、修路架桥，这些都需要大量资金，尤其造枪造炮、买军舰、办学堂还是“只出不进”的花钱项目，洋务运动兴起的30多年间共兴办了19个军事工业、30个民用工业企业，还兴办了一批近代交通运输企业，清政府眼看日子都过不下去了，突然之间哪来这么多钱呢？

资金的确是个大问题，为了解决这个问题清政府和“洋务派”们都想尽了办法，在国家和地方财政都极为困难的情况下努力解决资金来源问题。军事工业主要靠政府投资，具体来源是军费拨划，如江南制造局刚建立时每月需要经费约1万两，是从淮军军费中列支的。中央财政困难，有时就直接从上交国库的关锐、厘金中留一部分充作经费，再不足时靠“洋务派”分掌的各地财政予以解决。至于民用项目，资金来源主要有官款和招商引资两部分，官款即财政资金，一般不直接投资企业，而以“借垫”的形式给企业使用，以此为“启动资本”设立公司，向社会出售股份获取资金，如轮船招商局设立时借垫官款13.5万两，同时以股份制形式募集股金100万两，作为开办企业的资金。

可以看出，办洋务的资金一部分来自中央和地方财政的拨款，一部分来自以股份公司名义募集的资金，资金的这种来源方式决定了企业“所有制”形式，一种是官办，一种是所谓“官督民办”，前一种是纯粹的“国企”，后一种虽然打着股份公司的旗号，但控制权都在“洋务派”手中，如30家民用工业企业中李鸿章经办的就有12家，他们“亦商亦官”的身份决定了这些企业其实也都是“国企”或“准国企”。

这一点与西方近代工业化国家有所不同，19世纪30年代德国开始了近代工业化，其解决资金来源的渠道主要有两条，一是从银行融资，二是设立股份制公司吸引民间资本。同期的法国除了通过银行募集资金外还进行了金融创新，设立了“土地信贷银行”“动产信贷银行”等类似于交易所性质的金融机构，将社会闲散资金集中起来支持工商业发展，在提高资金使用效率的同时也降低了融资成本。在中国洋务运动兴起前后，近邻日本正经历着一场明治维新运动，实现近代工业化是其中重要内容，其资金来源主要是国内已经有相当实力的金融业，1868年日本维新政府上台，两年时间就印出了4800万日元的纸币，仅拿出其中的一半就解决了维新政府的日常运转问题，剩下的是支持本国工商业发展的资金。

从西方工业近代化的成功实践可以看出，其工业化的资金来源主要是本国金融体系以及通过设立股份制公司等手段募集社会资金，政府直接投入并不是资金来源的主渠道。政府的财政资金总是有限的，靠省吃俭用筹集建设资金难免捉襟见肘，更何况清政府的财政岌岌可危，依靠它推动近代工业化进程，不用说民用工业，就连朝廷力保的军事工业在关键时刻也经常“掉链子”，李鸿章曾费了很大力气为海军争得每年200万两、共5年的军费和相关军事工业投资，但实际拿到手的仅有50万两，一向强势的李鸿章也无可奈何，因为朝廷财政能挤出来这点钱已经费了九牛二虎之力。

政府不花钱也能办成事，而且办得更好，一向标榜“师夷长技以制夷”的“洋务派”们难道不明白这个道理吗？

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问题何在

道理未必不明白，但面对现实“洋务派”们却无能为力，因为这个问题涉及到了制度层面，也就是体制问题。“中体西用”是洋务运动最根本的指导思想，体制是不能轻易改变的。

从金融体制上看，清朝中期以后实行的是从明朝继承而来的银本位制，主币是白银，而且是银两，国家也没有真正意义上的银行，不能像日本那样通过准备金制度和杠杆效应发行信用货币，政府没有钱，能想到的就是加捐加税。当时也有钱庄和票号这样的金融机构，但它们与近代银行有很大不同，钱庄、票号一般规模较小，经营上以家族管理为主，业务仅限于国内或某个地区，借款利率较高，向它们借款的人多以应急为主，很少用于生产性资金周转，这些特点决定它们无法代替银行的作用，也满足不了政府大宗借款的需求。

维持政府运营需要钱，巨额军费需要钱，办洋务也需要钱，省吃俭用无济于事，加捐加税也有极限，没有自己的银行又不能举内债、不能印钞票，清政府最后只剩下了一条出路：向外国银行借款。据统计，晚清时期朝廷累计举外债85笔，金额高达3.7亿两，这些钱不仅需要支付8%－10%的高额利息，而且许多借款都以关锐、盐税、路权作抵押，在金融控制权被外国银行掌握后，清政府的财政大权最后也拱手相让了。

清政府建立的第一家官办银行——大清户部银行的诞生已经是20世纪初的事情了，在此之前许多有识之士不断呼吁建立自己的银行，但清政府一直迟迟未能响应，一方面是决策者先进金融知识的缺失，另一方面是固守旧制的惯性和惰性早已消弭了创新进取的精神，近代公司制度在中国迟迟不能落地生根，也与此有关。

近代公司制是各国工业化进程的重要推手，但在中国传统社会里，千百年来习惯地认为工商业者是社会的“末流”，无论其如何富有，终究没有与国家及其代理人谈判、签约的资格，所以在很长时间里相当多的人无法设想由民营公司控制着国家的某些重要领域，自然也没有人主动思考并为公司制的建立做出制度的上安排。尽管洋务运动中不少企业对外出售股份，但这与“股份制公司”完全是两个概念，前者只是吸引公众财务投资的一种形式，企业所有制形式和经营方式并不受此影响。也是到了20世纪初清政府《公司律》的颁布，才标志着这一局面的结束，而这时喧闹一时的洋务运动已经结束了。

货币并不等同于资本，把货币转化为资本无外乎两条最便捷的途径：一是通过银行等金融机构为中介，把货币募集起来贷给企业；二是注册成立公司，通过参股的方式直接投资。偏偏这两条路都行不通，没有银行、不能注册真正意义上的公司，这就是当时洋务运动所面临的体制壁垒，是它无法突破的底线，这不仅决定了洋务运动开办企业资金来源渠道的单一性和匮乏性，也决定了这些企业在体制和机制上的困局，从而决定了它们的前途命运。

有人说，一场甲午海战终结了洋务运动，如果北洋水师打了胜仗，洋务运动就是另外一个结局，它会推动中国完成近代化工业化的革命，开创国富民强的新局面。持这种观点，是没有看到洋务运动除“外伤”之外还存在着致命的“内伤”，其实不用经受外力的摧残洋务运动天生的不足就会让它夭折，洋务运动中所开办的企业后来纷纷倒闭，直接根源也不是一次偶然的海战结果，战败后晚清被迫向列强全面开放市场，是这些企业难以为继的最后原因。

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