公共教育服务体系发展的国际走势

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【世界教育之窗】

作者：田守春（教育部学校规划建设发展中心助理研究员）

当今世界，美、英、日、德、法、芬兰等发达国家，其国家结构、政治体制和福利水平虽然不尽相同，但是无不将建立完善的公共教育服务体系作为国家建设与发展的重中之重。为了避免“政府失灵”，各国积极致力于不断提升教育的公平性和普惠性，虽然各自选择的路径有别，但是追求的发展目标及其治理的结果却存在诸多共同之处。

公共教育服务是针对非公共教育服务而言的，两者属性因其受众是否具有排他性而有所不同，前者通常不许营利，后者则可以营利。提供高质量的公共教育服务是各国政府治理的基本内容，是各国百姓追求幸福生活的基本权利与合理诉求。完善公共教育服务体系是民之所向，国之所需。

1.公共教育服务体系趋于完善

公共教育服务由基本公共服务和非基本公共服务两部分组成。基本公共教育服务具有公益性、免费性、普惠性和基础性，如义务教育；而非基本公共教育服务具有足够公益性或非营利性，由财政资助、补贴或者购买，受益者分担成本，但是会限制供给方的收费水平，同时鼓励民间参与提供服务，如学前教育和高中阶段教育等。纵观世界各国，许多国家致力于不断完善公共教育服务体系的结构，以便其发挥更广泛的惠民功能。

第一，义务教育年限进一步延长。义务教育是公共教育服务最基本最重要的组成部分。虽然，主要发达国家所采取的学制不同，普及义务教育的年限不同，但是却存在一个基本共识：义务教育不仅具有基本性和免费性，还具有强制性和普惠性，因此，延长义务教育年限无疑是提高国民受教育程度最好的方式。在美国，各州学制不统一，接受义务教育的年限也不相同，最短的年限要求为9年，最长的则达到13年。研究显示，近100年来，美国各州义务教育年限延长了4~8年。在英国，其义务教育经历了从5年到11年不断延长的变化。20世纪70年代，英国基本实现了11年义务教育。德国在二战后经济迅速复苏，1959年联邦各州基本实行了8.5年的免费义务教育，20世纪60年代后，义务教育年限由8.5年延长为9年，目前已达10年。日本1910年普及6年制义务教育，成为东亚最早实现“普6”的国家，20世纪末期，日本通过公立“中高一贯制”学制改革，将义务教育年限延长到9年。不仅发达国家注重延长义务教育年限，一些发展中国家也在努力延长义务教育。例如，苏联20世纪50年代中期基本实现了普及7年义务教育的目标，后又通过相关法规，将普及义务教育的年限延长至8年。随后经过20年左右的时间，实现了普及10年完全中等义务教育的目标。苏联解体后，俄罗斯联邦将义务教育年限缩减了2年，实行9年义务教育。2007年9月1日起俄罗斯又开始普遍实施11年义务教育，但也有一些地区将义务教育年限定为10年。

第二，学前教育备受关注。研究表明，早期教育不仅对于儿童身心发展大有裨益，且普及学前三年教育比普及高中教育三年收益更大。因此，许多国家，特别是发达国家将发展学前教育作为完善公共教育服务体系的重要内容。相关统计显示，经合组织国家接受早期教育的儿童比率持续增长，接受0～3岁早期保教儿童比率显著提高。其中，2005—2016年，接受早期保教的3～5岁儿童平均比率从75%上升到85%，并且各国幼儿接受学前教育的年龄也在缓慢地提前。2005—2016年，比利时、丹麦、法国、匈牙利、冰岛、以色列、韩国、挪威、西班牙和英国3岁儿童接受学前教育的比率高达95%。不仅如此，比利时、丹麦、冰岛、以色列、韩国、卢森堡、荷兰、挪威有超过50%的3岁以下儿童接受早期幼儿保教。截至2018年，美国4～5岁儿童入园率已超过98%。英国2岁及以上幼儿可享受1年38周、每周15小时的免费学前教育服务，且家长可以根据自身的工作安排弹性使用这一免费服务，如延长使用周数，减少每周使用时间等。

第三，各国努力发展高中阶段教育。经济发达的国家或地区大部分普及了高中阶段教育, 但不一定实行12年义务教育。与初级中等教育相比，这一级别的课程为学生提供更加多样化、更专业和更深入的教学。OECD调查结果显示，截至2015年，在可获得数据的36个国家中有21个国家的义务教育至少涵盖高中阶段教育的一部分，占比58.33%，其中13个国家整个高中阶段的教育都是义务教育，占比36.11%；余下15个国家高中阶段教育不属于义务教育，占比41.67%。一些发达国家将义务教育最后一个学段与义务教育后的教育统合起来作为有机衔接整体，既可以确保义务教育与非义务教育的有序衔接，也可以为高等教育做好前期准备。例如，英国于2008年5月发布了《提升学业表现、重视成功：14~19岁资格文凭的改革策略》政策。这是因为14~19岁学生涵盖了义务教育的部分学段和义务教育后的教育，包括高中阶段教育。

第四，社区学校是学校教育的重要补充。为构建学习型社会，满足民众终身学习需要，让人们闲暇时光不被低级趣味的活动占据，许多国家越来越重视社区学校的建设。有调查显示，美国社区学校的投资回报率高达1∶15，因此，美国各州都非常注重社区学校的建设。美国社区学校种类丰富，涵盖小学、初中与高中各学段，上课前、放学后及周六周日与寒暑假照常开放，为贫困学生及其家庭提供医疗保健、课外活动、家庭支持、成人教育与职业培训等综合服务，以促进贫困学生学业成功和持续发展，改善贫困家庭的处境与社区发展状况。其中，美国许多社区学校贫困学生占比超过75%，多来自少数族裔与外来移民家庭。日本也非常重视社区学校的建设，认为“创办新型社区学校可以更好地满足地方社区的发展需求，让地方社区参与学校运营与管理能建立起适应市町村自身区域特色发展的主体”。21世纪初，日本文部科学省开始着手建立一种全新的公立学校运营模式：社区、家庭参与型的社区学校。2004年6月，日本对《地方教育行政的组织及运营的相关法律》进行了修订，在第47条第5款中，明确了设立“学校运营协议会”的学校为社区学校。虽然各国对于社区学校的界定并不完全相同，但是，开发社区教育系统，引进社会力量参与办学，让学校融入社区，让学校教育更接地气是所有社区学校一致的追求。

2.公共教育财政投入逐渐加大

为提高公共教育服务体系的品质，发达国家逐渐加大相关财政投入，构建相关所需投入保障机制。

第一，义务教育已成为各国不断加强投入保障的重点领域。美国义务教育财政投入是州和地方的责任，其财政收入主要来自社区的不动产税，占投入总体的90%，联邦投入仅占10%左右，通常是以项目支持的名义对地方义务教育加以的支持与引导。州和地方义务教育财政投入的比例虽然也会有所波动，但相差甚微。近30年来，美国联邦政府对义务教育的财政投入不断加大，联邦投资义务教育学校的经费比例由1989年的6.1%慢慢上升到了2009年的12.7%，相应地州和地方也在不断加大投入。即便是爆发金融危机的情况下，美国政府也没有缩减教育经费反而增加了投入，2010年教育经费预算为467亿美元，较2009年增长了13亿美元，对义务教育投入也相应增加。

第二，学前教育虽然属于非基本公共服务，但是许多国家也努力加大相关投入。各国学前教育成本分摊的方式和比重各不相同，主要有以下几种：一是政府包揽，许多发达国家将部分学前教育纳入免费和普惠的公共服务范畴，基本与义务教育无异。例如，法国包办学前教育，其学前教育机构的所有权、管理权（包括从聘用教师到租用场地）以及财政来源都归属于中央政府，3～5岁学前教育完全免费，家长不仅不用承担学前教育成本还可以参与幼儿园的管理和监督。二是多主体分摊，即学前教育由中央政府、地方政府和家庭共同承担。瑞典公共财政在学前教育中的成本分担比例为93%，家庭负担成本仅占7%左右，政府是学前教育成本的主要承担者。瑞典政府通过一般性转移支付的方式提供财政支持，地方（市政府）负责办园，2014年，瑞典超过88%的幼儿园属于市政府所有，4~5岁的儿童有权享受免费学前教育，其4~5岁儿童毛入园率高达97%，1~3岁儿童的入园率也达到75%。三是优胜劣汰与弱势补偿并重，即对幼儿园的支持资助采取优者淘汰劣者的方式，对不同群体的资助则采取补贴弱势群体的原则。美国学前教育成本分担机制可谓非常独特，虽然美国学前教育成本由联邦政府、州政府和家庭共同分担，且其0～3岁幼儿保教成本分担比例大致为2.5∶1.5∶6。美国将学前教育公共资金提供方与幼儿园机构所有权和管理权分开，尽管大部分办园资金由政府提供，但幼儿园却是私立的，家长通过政府颁发的教育券来选择幼儿园，幼儿园能否生存下来取决于能否招收到足够数量的儿童。并且，美国绝大多数州的公共学前教育资金只提供给低收入家庭的孩子，而中等和高收入家庭的孩子需要全额承担学前教育费用。这种梯度收费的成本分担方式充分体现了学前教育为非基本公共教育服务的特征。

第三，政府成为高中阶段教育经费的主要承担者。从世界范围来看，许多国家高中阶段的公立教育都是免费的。根据世界政策分析（World Policy Analysis）中心统计，截至2017年，对近200个国家高中收费情况进行统计发现，仅有少数国家高中阶段的公立教育收取学费。其中，在59个高收入国家中，仅有瑞士、韩国、新加坡和日本的高中阶段教育收取学费，仅占比6.78%。在100个中等收入国家中，仅有20个国家高中阶段教育收取学费，占20%；在33个低收入国家中，有17个国家的高中阶段教育收取学费，占51.52%。根据OECD调查显示，截至2015 年，各国高中阶段教育机构经费投入中政府投入占比最高的8个发达国家为芬兰、美国、法国、英国、日本、德国、澳大利亚、韩国。需要明确的是，高中阶段教育是否属于义务教育与是否免费不画等号，如芬兰的普通高中和职业高中无论公立私立皆免学费，学生仅需要支付包括教科书费、工作服费、其他材料费以及大学入学考试费等在内的少量费用，但其并不属于该国的义务教育。

第四，社区学校属于非基本公共教育服务范畴，其主要投资方是各国政府，但是社会组织、家庭乃至个人也可以为其捐赠。例如，美国社区学校的投入来源便是混合型的，联邦政府、州政府、市/县政府和社会组织以及企业都是投入主体。联邦政府的经费往往具有竞争性，以发布项目的方式要求社区学校提交申请且质优者得。这一资助方式同样被州各种教育基金组织采纳。市/县和学区层面，则是既有竞争性的项目基金，又有固定的拨款。社会和个人层面则是各种捐赠占主导。日本的社区学校投入也分中央地方两级，2008年3月，日本文部科学省提出了“地方支援学校总部”事业计划，支持社区学校发展，并预投入50亿4000万日元来支持该计划的落实。截至2016年，日本共设立了4527所地方支援学校总部，惠及10029所学校。

3.公共教育发展走向标准化

为提高国家的安全与民众的福祉，本世纪以来，世界各国对公共教育服务的追求已经不局限于低端层面上的均等化，而是致力于高质量发展。高质量建立在高标准之上，各国纷纷制定适用于本国的教育标准，公共教育也随之走向标准化发展的道路。公共教育服务标准体系覆盖教育的方方面面，大体可分为学校管理标准、教学质量标准和教师从业标准三个部分。

第一，由于中小学是提供国家公共服务的载体，建立学校建设与发展相关标准是许多发达国家的共同选择。以英国为例，虽然英国在政治上实行地方分权，但教育质量标准却比较趋于一致。1998年英国教育与技能部制定了《学校标准和结构框架法》。2005年10月，英国颁布了《为了全体学生：更高的标准,更好的学校》白皮书，揭开了英国以质量提升为核心的教育改革。制定办学相关的标准主要是从问责的需要出发，为学校发展及其应当负担的责任提供指导和依据。美国从国家安全的角度，制定与教育标准密切相关的法案，以全面提升自身的公共教育服务质量。2002年，美国颁布了《不让一个孩子掉队》，提出要全面提高美国公立中小学的教学质量，其重点关注的内容之一则是提高处境不利学生的学业成就。2015年又颁布了《让每个学生成功法案》，规定要保护美国弱势群体和需要帮助的学生。

第二，教学质量与学生的学业成就密切相关，因此，在公共教育服务标准化的推进过程中，教学标准的建设是各国政策关注的重点。教学标准包括教和学两部分，前者针对课堂教学，后者针对学生学业成就。例如，1999年英国颁布了《学会成功：16岁后教育的新框架》，随后又相继出台了《2000年学习与技能法》，2006年英国教育与技能部又发布了《2020蓝图：2020教与学评议小组报告》，为所有学习者提供均等的教育机会，消除学业差距，提供个性化、高标准的公共教育服务。这些标准为英国中小学教学提供参照标准，同时也为后续的督导工作提供依据。学生学业成就标准主要体现在各国的课程标准设置中，目前，PISA等跨国评价都是以各国课程标准中共同之处为开发评价框架的基础。

第三，教师素质的高低决定教育教学质量的优劣，因此，各国为了提升本国公共教育服务水平，在努力通过各种方式提升教师待遇和其职业的吸引并留住优秀人员从教的基础上推行教师资格认证制度，实现教师职业专业化与标准化。例如，日本在1949年出台了《教育职员免许法》，对教师资格作出规定，这是日本教师标准化的发端。随后，1988年颁布的《教师许可证法》修正案和2006年审议的《关于今后教师培养资格证书制度》报告以及2020年日本文部科颁布的最新版《资格证更新课程认定》等文件，对日本教师任职资格不断做出调整和修订，规定了教师资格证持有有效期为10年，超过期限要重新考核。芬兰也严把教师职业入口关，要求教师有较高学识，即便是小学教师，也要拥有硕士学位，初中教师不仅要有所教授学科的硕士学位，还要获得教育学高级资格证书。英国为了适应教育全球化的需要，其师资培养也走全球化路线，推行教育资格证书制（ITT），即英国在全球130多个国家的大学授权颁发英国教育资格证书，取得这个资格，可以在英国任何的学校任教。ITT资格证书要求教师必备数学、英语和信息交流的能力。2021年，英国颁布了一种新的教师资格证书——国际合格教师资格证，为教师认证国际化提供了新的方式，使国际合格教师资格成为全球知名的、高质量的资格证书，使学员能够在国内或更广阔的国际教育领域工作，并能在不同的国家展现出竞争力。

此外，为了给予教师较高的社会地位和与职业流动相匹配的身份，日本、德国等国家在教师认证标准化的基础上，赋予教师公务员身份。教师身份公务员化是教师职业管理高度标准化的一种表现。其中，日本于1949年制定了《教育公务员特例法》，将从公立幼儿园到大学的园长、校长、教师、教育委员会教育长统一归为教育公务员。作为公务员的教师将定期流动作为其法定义务，义务教育阶段教师需在全国轮岗，6年内要轮岗一次，并且到偏远贫困地区轮岗的教师薪酬比同类教师的薪酬更要高出15%～20%左右。德国教师则属于地方公务员范畴，由各联邦负责选拔且要求十分严格，尤为注重专业性和实践性。

　　本文为国家社会科学基金“十三五”规划教育学一般课题“学区制的比较研究”〔项目编号：BDA170025〕的研究成果之一