暂停后再放开，财政部规范PPP模式盘活存量资产有何深意

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　　为了缓解地方财政收支矛盾，提高项目运营效率，在暂停一年多后，财政部明确了PPP合规盘活存量项目具体条件，有限放开了TOT等项目。

　　近日，财政部公开了《关于进一步推动政府和社会资本合作(PPP)规范发展、阳光运行的通知》(下称《通知》)，其中一大亮点，是规范存量资产转让项目运作。而这主要涉及PPP模式中的转让-运营、移交等方式。

　　《通知》称，拟采用转让-运营-移交(TOT)等方式盘活存量资产的项目，应具有长期稳定经营性收益，严格履行国有资产评估、转让程序，合理确定转让价格。

　　一位省级财政人士告诉第一财经，这其实是放开了TOT模式，因为之前TOT项目暂停了一年多，而这次《通知》允许规范做TOT项目。此前之所以暂停，是因为一些地方违规用地方政府融资平台公司当做社会资本方，去做TOT项目，这造成新增地方政府隐性债务等。

　　此次《通知》明确，TOT项目不得由本级政府实际控制的国有企业作为社会资本方搞“自我循环”，不得通过将无经营性收益的公益性资产有偿转让或者分年安排财政资金支付资产转让成本等方式虚增财政收入。

　　清华大学PPP研究中心首席专家王守清教授告诉第一财经，此前TOT项目不让入(PPP项目)库，此次《通知》后则可以做使用者付费TOT项目，明确了合规TOT项目做法，可以理解为“有限放开”TOT项目。

　　受疫情冲击、大规模减税降费、楼市和土地市场低迷，今年地方财政收入出现明显下滑，而债务付息、抗疫等民生支出不减反增，地方财政收支矛盾突出。

　　今年5月，国务院办公厅公布《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》，要求进一步盘活存量资产以提升基础设施运营管理水平、拓宽社会投资渠道、合理扩大有效投资以及降低政府债务风险、降低企业负债水平。而在盘活方式中，国务院鼓励具备长期稳定经营性收益的存量项目采用PPP模式盘活存量资产，提升运营效率和服务水平。

　　PPP模式中盘活存量项目常用的是TOT方式，即是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。除了TOT方式外，还有改建-运营-移交(ROT)、转让-拥有-运营(TOO)、委托运营等多种方式。

　　王守清表示，根据此次《通知》，未来应用PPP(TOT)盘活存量资产时主要是特许经营权的转让，特别是对强运营属性基础设施和公用事业项目。未来应更重视引进能够提高资产使用和运营效率的社会资本，对地方政府而言，既引进资金，扩大有效投资，促进经济发展，又通过效率的提高，保证公众生活水平提高，还让投资者有微利可图，实现“共赢共生”。

　　此次财政部对TOT项目进行了规范。首先，在适合PPP模式盘活存量项目选择上，此次《通知》强调了“长期稳定经营性收益”，这也意味着没有收益的公益性项目不在PPP模式盘活之列，有利于避免纯公益性项目假借PPP名义举借债务。

　　前述省级财政人士称，这对项目要求非常高，我们在把握存量盘活的项目时，就是要项目具备经营性现金流基础，政府只承担年度运营风险的一部分。而之所以地方愿意用PPP模式盘活优质存量项目，一大重要原因是财政资金紧张，借此可以腾挪一大笔资金，而且也能通过引入专业社会资本方来提高项目运营效率，实现共赢。

　　四川财政厅曾发文，鼓励在轨道交通、高速公路、供水、污水处理、垃圾处理、停车场、水库、体育馆等重点领域采用TOT方式盘活存量资产。

　　其次，在转让程序方面，此次《通知》强调了严格履行国有资产评估、转让程序。

　　北京财指南咨询有限公司总经理徐向东表示，当前实践中，转让经营权(特许经营权)的存量PPP项目也应根据国家和地方国有资产管理规定进行经营权评估、报批报备，并履行相关手续，不得以PPP模式自身管理流程取代和规避国有资产的处置流程。

　　再次，《通知》强调了合理确定转让价格。

　　四川省财政厅PPP中心主任马静介绍，鉴于绝大多数存量项目具备长期稳定经营性收益，四川在指导市县开展存量资产评估时，总体上按照客观审慎原则采用收益法，基于存量资产的建设、运维历史数据等对应项目自身可能产生的未来收益进行评估，合理确定评估价值，在防止资产流失贱卖的同时，避免资产估值过高与实际收益差距过大，带来潜在支出责任及隐性债务风险。

　　徐向东表示，在转让价款的收款方面，应注意准确列入相应科目，严禁资金空转、虚增财政收入。《通知》也明确“取得的资产权益和特许经营权转让收入、股息、超额收益分成、社会资本违约赔偿等收入，依法依规全面纳入预算管理”。

　　一些地方也在这样做。马静介绍，四川在存量资产转让收入应按预算管理要求准确列入对应科目，优先用于化解地方政府性债务，严禁资金空转，虚增财政收入。

　　王守清建议，对于TOT等项目可以在使用者付费比例上，根据各地财政可承受能力等，适当降低使用者付费比例(70%至80%)，不必限制在100%。一些本来就必须由政府补贴且已成常态列入政府预算的如地铁等国计民生项目，如果用PPP 模式盘活也可以在政策上酌情放松一点。